中国的台湾政策中，与经济、文化、人员交流相关的政策，多在地方层面实施。本文以2018年2月28日国务院台湾事务办公室（国台办）与国家发展改革委员会（发改委）联合发布的《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（惠台31条）为例，尝试寻找中央的台湾政策与地方政府之间的交点[1]。
据国台办称，惠台31条是具体体现中国共产党第十九届全国代表大会精神和习近平对台工作重要思想，以及“两岸一家亲”理念的政策。该政策的目的，是与台湾同胞分享大陆发展的机遇，为在大陆从事经济活动的台湾企业以及就学、就业、创业的台湾同胞提供大陆居民同等待遇[2]。上面的惠台31条公布之际，作为政策执行者的地方政府做出了怎样的反应呢？
1.地方政府的应对
惠台31条公布之后，各地方政府的反应不尽相同。例如福建省，3月15日福建省委台湾工作办公室、福建省人民政府台湾事务办公室（福建省台办）[3]，宣布启动“台商台胞服务年”活动。响应上级政府呼吁，该省漳州市人民政府公布《启动“台商台胞服务年”活动的相关活动方案》，提出18项措施和目标任务[4]。福建省台办在网站上公开的资料显示，“台商台胞服务年”活动并未列入2018年度预算，但该年度决算报告显示，以设立45处“法官工作室”的形式采取了保障台胞权益的措施[5]。中国的财务年度从1月开始12月截止，因此，可以看到，虽然工作开始时预算计划已经确定，却仍然想方设法努力在年内做出成绩。另外，泉州市于3月26日举办了市台办与台商等台湾同胞有关惠台31条的座谈会[6]。在地方层面，包括下级政府在内，可以看到设法采取某些应对的迹象，但是当初同为省内，却看不到有明确的方向性。
(1)地方版惠台n条的制定
作为中央惠台31条的落地办法，各地方政府纷纷采用发布惠台n条（n因地而异）的形式，这源自于厦门市的政策。惠台31条公布后，应中国共产党厦门市委员会（厦门市委）书记裴金佳和厦门市长庄稼汉的批示，3月2日厦门市委常务委员会开始进行问题研讨。由此，厦门市率先决定落实“31条措施”，制定向台湾同胞及台湾企业提供同等待遇的相关措施。厦门版“31条措施”制定时重点关注的要点有：①为台湾同胞在厦门学习、实习、就业、创业、居住、生活提供同等待遇、②放宽台湾企业行业准入、工业标准的共存、提供资金方面的扶持等优待政策。4月10日，体现这些要点的《关于进一步深化厦台经济社会文化交流合作的若干措施》（厦门60条）发布[7]。4月13日，国台办发言人马晓光在新闻发布会上表示，厦门60条全面体现了惠台31条的内容，并在此基础上增加了新的内容[8]。仅在国台办系网站《中国台湾网》刊载的范围内确认到，有众多地方政府效仿厦门发布了各自的惠台n条，所以，厦门60条是不是被认为是获得了国台办认证的榜样呢？包括6月1日上海市人民政府宣布55条，6月6日福建省人民政府宣布66条在内，2018年共有22个直辖市、省、自治区政府分别公布了惠台n条[9]。
第二年即2019年的1月2日，习近平在《告台湾同胞书》40周年纪念会的讲话中，提倡加深两岸融合，两岸同胞心连心等，表达了统一意愿。该讲话使用了大量令人联想起惠台31条的表述[10]，如台湾同胞可以分享大陆发展带来的机遇，被给予大陆居民、大陆企业同等待遇等。此次讲话后，1月到5月间，又有5个省、自治区公布了地方版惠台n条[11]。另外，已经落实惠台31条的福建省政府，作为响应1月2日习近平讲话的措施，在5月底提出《关于探索海峡两岸融合发展新路的实施意见》（融合发展42条）。受此影响，厦门市政府在第11届海峡论坛的前一天即6月14日的新闻发布会上，公布了旨在提高台湾同胞日常生活方面便利的《厦门市关于探索海峡两岸融合发展新路的若干措施》（融合发展45条）。
同年11月4日，国台办与发改委公布了作为惠台31条后继政策的《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》（惠台26条）。一个月后的新闻发布会上，国台办经济局副局长陈斌华表示，正在就惠台26条的落实，与各地方责任单位等进行协商[12]。发布会上，发言人介绍福建省将在近期召开政策说明会，提出具体措施，但看起来由于福建66条已经涵盖了惠台26条的内容，因此后来并没有公布新的措施。另一方面，厦门市于2020年2月28日出台了落实惠台26条的实施细则。
厦门市为什么大力宣扬对台湾政策的贯彻实施呢？理由之一是，厦门与台湾近在咫尺，以及1980年代以来的经济关系等历史成绩。除了这些成绩以外，目前厦门市约有12万台湾同胞[13]，可以说，与台湾同胞的融合是地方政府必须面对的一个现实问题。另一个理由是，从厦门市在第十四个五年计划和2035年长期目标中谈到两岸融合的台湾政策可以看出，与台湾同胞的关系，已成为未来市政的一个组成部分[14]。
(2)台湾政策给地方政府带来的其他影响
惠台31条（2018年）和惠台26条（2019年），不仅促使各直辖市、省、自治区政府及下级政府制定了地方版惠台n条，还增加了部分地区台办的人员编制。例如，福建省台办行政部门的人员编制，在2018年度预算中是64人，但决算中修改为69人，第二年以后也维持在了这一水平[15]。省台办人员编制的增加，可以解释为对管辖地区台湾政策扩充的一种预测。除福建省以外，虽然增幅较小，北京市台办同样可以发现人员编制增加的趋势[16]。
最后附加一笔，虽然没有明确的文献资料显示与惠台31条相关，2018年11月底，厦门市委书记裴金佳[17]升任国台办第一副主任。如前所述，裴金佳是抢在其他省级政府之前率先宣布厦门60条时期的该市最高领导。虽然不能说这是升迁的唯一理由，但可以想见，长期在台湾最前线厦门工作的裴金佳，被渴望实现两岸融合的国台办寄予厚望。
2.尝试与理论进行对照
根据上述内容，笔者尝试以政策过程循环对惠台31条进行分析。在这里，中央与地方都有各自的政策过程循环，笔者假设，中央循环的“政策实施”部分与地方循环的“工作计划制定”相互衔接。
在中央层面，为贯彻统一台湾这一历史性任务，动摇蔡英文政府，实现两岸融合等大局目标，重新审视以前的台湾政策，把“向台湾同胞和台湾企业提供大陆居民及中国企业同等待遇”新增为政策计划。在政策形成阶段，应该至少有惠台31条前文所述的31个相关部门进行了政策调整。调整的结果，惠台31条这项政策得以确定。在政策的实施阶段，成功与否的关键取决于台湾人及台湾企业的反应，而作为中央代理人，负责落实政策的地方政府的责任也很重大。政策评价方面，想必需要地方政府的成果报告，并对该报告妥当与否作出判断吧。
另一方面，地方政府的政策过程循环，始于接受中央指示落实惠台31条。在这个阶段，厦门市通过制定地方版n条来帮助惠台31条落地，指明了方向性。由于国台办迅速予以了肯定认证，于是各地方政府遵循厦门方式，将制定地方版n条作为工作计划。虽然工作计划的方向性一致，但各地方自身条件不同，n的数量和内容多少有些差异。基于一些零散信息而言，可以推测，厦门市的市委常务委员会及市台办等多个机关都参与了政策形成的协商。在政策决定阶段，厦门60条一经公布，3天后就得到符合国台办期待的高度评价。当时的评价，想来是针对厦门发挥了引领政策的作用，在其他地方政府中显得出类拔萃而作出的评价。与此不同的是，在政策评价阶段，则必须对政策实施的成果进行仔细斟酌了。
负责将中央与地方两个政策过程循环连接起来的，是国台办发布的各地方政府动向报道。国台办利用媒体发布、以《31条的最新实施状况》为题的智能手机和手机推送、《中国台湾网》等渠道，频繁发布哪些地方政府什么时间做了哪些工作，取得了什么样的成果等各类信息。不能否认，在发布的信息中，存在为营造政策成功的印象而做的宣传工作。即便存在这样的因素，可以说，国台办的发言和信息发布，仍然起到了促进各地方政府落实台湾政策的效果。
3.结语
中央要实现惠台31条，作为政策执行者，地方政府的合作不可或缺。可是，给予台湾人和台湾企业大陆居民及大陆企业同等待遇，如何将这一抽象课题落地执行，地方政府是否感到困惑呢？在这种情况下，厦门市迅速行动，保住了自己作为对台最前线的面子。厦门市对中央的台湾政策非常关心，五年计划和长期目标也将两岸融合列入其中。惠台31条虽然是共产党当局笼络台湾同胞和台湾企业的政策，但关注其细微之处，可以发现中央地方关系，地方政府之间的竞争关系，以及各个地方政府所面临的各种问题。本文以厦门市的事例为中心介绍了其中一部分。不过，对本文所举事例进行政策过程循环的细致分析，包括资料等问题在内，是笔者今后需要努力解决的重大课题。有关工作计划制定、政策形成、政策决定这3个阶段区分的判断，多个政策过程循环是否妥当，也需要进行反复试论，努力构筑一个有效的分析框架。