The Japan Forum on International Relations

前言

如1993年成为石油的净进口所象征的那样,随着经济增长,中国的能源需求高涨,石油与天然气的对外依赖加深,对中国来说,稳定地确保海外能源资源已经成为了整个国家的课题。也正如预测所指出的到2030年为止石油的对外依赖度将超过80%那样,中国来自国外的能源进口每年都在增加 [1]。此外,还有世界能源领域面对气候变化问题及脱碳的巨大潮流,中国已将普及可再生能源作为了政策重点。2020年12月发布的《新时代的中国能源发展》政府白皮书再次提出了习近平政权下的能源安全保障口号——“四个革命、一个合作” [2]作为新战略 [3],在内政外交上的所有领域都做出了更加完善能源政策的姿态 [4]

为了对本研究项目中分析中国的能源外交时的基础性信息进行整理,本文将着眼于中国的权力结构阶层性并描绘出能源外交的政策决定过程大致结构。

中国能源外交及其政策决定过程

本节将着眼于中国的政策决定过程存在阶层性这一点,并纵观在能源外交中其过程。下面将聚焦①中国共产党中央政治局常务委员会、②中国共产党中央的议事协调机构(委员会与小组)、③国家能源委员会、④国家发展和改革委员会以及国家能源局。

1 中国共产党中央政治局常务委员会

居于中国政策决定过程顶点的是中国共产党中央政治局常务委员会。中央政治局常务委员会除了内政外还讨论中国整个对外战略的相关问题。据中国社会科学院的周琪论文介绍,中央政治局常务委员会除了对外政策、与美国、俄罗斯、日本及朝鲜的关系及两岸关系外,还进行军备管理、上海合作组织(SCO)、放弃对其他国的债权以及中国的能源供给问题等的政策决定 [5]。可以看出在中央政治局常务委员会会议上,与对外政策相关对能源问题进行讨论,并形成能源外交的整体概观。此外,还可设想与能源外交相关的议题从党及政府等的下级组织汇报上来,在中央政治局常务委员会上作出政策决定。

尤其最高领导层成员的出访地是了解能源外交实际情况的重要信息。有观点指出,中国最高领导层存在优先选择产油国作为其出访地的倾向,可以说能源外交在整个对外政策中占据了中心位置 [6]。此外,据说在2005年1月至2010年8月胡锦涛出访的半数以上国家,中国三大石油公司 [7]都拥有石油或天然气的利权 [8]。从这些事情来看,可认为最近中国也存在选择能源资源丰富的国家作为出访地的倾向,关于这一点,需要使用数据等进行定量分析。
此外,中国至今已经与很多国家缔结了伙伴关系,而关于伙伴关系缔结对象国家,也被指出存在选择能源资源的供应国、中国国有企业拥有利权的国家 [9]

还有一点不可忽视的是能源领域的利权及权力斗争。在这一点上为人所知的是原常委(2007~2012年)周永康的存在。在习近平政权的反腐败运动下,持续处理了以周永康为主的石油帮 [10]周永康除了出身于三大石油国有企业之一的中国石油天然气集团这一经历外,还以自己的中央政治局常委的特殊身份为背景,主导了在苏丹的油田开发工作,事实上掌控了中国对苏丹政策 [11]。2014年周永康被捕后,中国石油天然气集团也表示出了肃清周永康等势力的决心 [12]。不过,周永康失势并不意味着中国放弃了在苏丹与南苏丹的石油等能源资源的利权,反而作为“一带一路”构想的一环,呈现出维持其权益的动向 [13]。2018年9月苏丹总统奥马尔・哈桑・艾哈迈德・巴希尔(Omar Hassan Ahmed al-Bashir)参加中非合作论坛而访华时,与中国石油天然气集团董事长王宜林举行了会谈。王宜林表达了对两国间进一步推进能源领域合作的期待,而且中国石油天然气集团与苏丹政府还签署了石油及天然气合作备忘录 [14]。可以看出现在中国正在逐渐排除周永康等势力的同时,继续通过国有企业等开展着能源外交 [15]

鉴于能源政策及其政治重要性,可以说中央政治局常务委员会在能源外交的政策决定过程处于主导地位。

2 中国共产党中央的议事协调机构(委员会、领导小组、协调小组)

由于能源问题是支撑经济发展的政策课题,可认为中国共产党中央也非常重视。因此,能源外交是基于党中央的议事协调机构的政策决定而实施的。

那是在2018年从领导小组被升级为委员会之前的事情,2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议的议题是能源问题。当时的杨洁篪国务委员、王毅外交部长出席了负责经济政策的中央财经领导小组的这次会议 [16]。杨洁篪、王毅出席该会议反映了能源问题与外交政策密切相连的中国的思路。

可认为中国在对外政策方面将重点放在能源领域中的国家间合作,因此在中央外事工作委员会上将该问题列为议题。例如,在2018年5月召开的中央外事工作委员会的第一次会议上,习近发表了讲话,当时强调了“一带一路”的意义 [17]。“一带一路”重视与其他国家在能源领域的合作,因此可预想在该委员会上会作出与能源外交相关的政策决定。此外,2020年10月,中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪访问斯里兰卡、阿拉伯联合酋长国、阿尔及利亚、塞尔维亚四国,回国后接受了中国媒体的采访。其中,杨洁篪谈到这些国家都是“一带一路”的重要国家,都具有共同稳步推进基础设施与能源领域合作的意向 [18]。也如后面论述那样,能源在对外关系相关的“一带一路”中被定位为重要领域,因此中央外事工作委员会可以说在能源外交的政策决定过程中是一个重要组织。

虽然难以弄清正确的实际情况,但可认为党中央的各委员会及小组都将能源问题作为国内外时局相关议题而被广泛讨论。

3 国家能源委员会

现在的国家能源委员会成立于2010年 [19]。国务院成立国家能源委员会的目的是“加强能源战略决策和统筹协调”,该委员会被认为是“中国最高规格的能源机构”。此外,其主要职责有三项:“负责研究拟订国家能源发展战略、审议能源安全和能源发展中的重大问题、统筹协调国内能源开发和能源国际合作的重大事项” [20]。国家能源委员会的办公室主任由国家发展和改革委员会主任兼任,副主任由国家能源局局长兼任 [21]

可确认到在习近平政权下,至今已于2014年4月 [22]、2016年11月 [23]、2019年10月 [24]召开了三次国家能源委员会会议。三次会议的共同点是,该委员会主任李克强都强调了能源在经济发展中的重要性、稳定确保能源安全保障的意义以及能源问题与国内外形势关联的问题。在2016年的会议上,李克强谈及了“一带一路”,还强调了持续推进能源领域国际合作的必要性,这表明国家能源委员会的议题也与对外关系的应有形态相关 [25]

国家能源委员会的组成人员适时进行人事调换,并公布了其名单。若说其与外交的关系,在2010年(杨洁篪) [26]、2013年 [27]与2016年(王毅) [28]的通知中分别在第五位列出了外交部部长的姓名。

但若观察2018年的委员会的组成人员,则会发现其排序发生了变化。此前外交部长都位居第五,接下来是国家发展和改革委员会主任,2018年的人事设定与以往的排序不同,王毅的姓名消失了,而代之以在第六位出现了乐玉成外交部副部长的姓名。乐玉成替代王毅进入国家能源委员会的理由可认为是由于王毅兼任了国务委员。另一方面,2017年担任国家发展和改革委员会主任的何立峰紧随国家能源委员会主任李克强、副主任韩正之后位居第三 [29]。关于何立峰位于第三,也可认为这暗示着国家发展和改革委员会在国家能源委员会中的发言权增加了 [30]

2018年的国家能源委员会人事调换会给中国的能源外交带来何种变化,尚有很多不明之处。即使如此,接下来笔者要着眼的国家发展和改革委员会的重要性也可能不断提高,而且可认为这也会影响能源外交的政策决定过程。

4 国家发展和改革委员会与国家能源局

(1)国家发展和改革委员会

在中国的能源政策整体中占据重要位置的组织是国家发展和改革委员会(以下称“发改委”)。发改委是主要负责宏观经济政策的中央政府机构,因其强大的权限,也被称为中国行政整体中的“最强政府机构”。而且,下辖国家能源局的发改委在能源行政方面也具有强大的权限 [31]

在亦为经济政策一部分的能源政策决定过程中,可认为发改委是最重要的组织。在能源政策上拥有巨大影响力的发改委,从长期观点对能源资源的价格及投资对象、投标等进行立项。此外,前述的国家能源委员会的办公室设置在发改委的内部,因此也有观点认为前者在后者的领导下 [32]。作为参与对外政策决定过程的行为主体,发改委在能源领域的参与性也已不断增强了。重视能源安全保障的发改委,被认为在气候变化对策、石油及天然气等的获取相关政策的决定过程中也发挥着显著的作用 [33]

发改委的重要性在中国推进的“一带一路”中变得日益显著。例如,2015年3月的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件,是以发改委、外交部、商务部这样的落款顺序联合发布的 [34]。在之后的4月,发改委管辖的智库中国国际经济交流中心召开了关于该文件的研讨会。发改委西部开发司司长欧晓理参加了该研讨会。据介绍,欧晓理是推进“一带一路”建设工作领导小组办公室的相关人员,并且是该文件的主要起草者 [35]。另外,推进“一带一路”建设工作领导小组被期待在众多政府组织间协调利害关系与整体战略统一性方面发挥司令部作用,其办公室设置在发改委中 [36]

此外,2017年何立峰升任发改委主任这一属人因素,被认为与该组织在“一带一路”中的作用不无关系。何立峰于2014年就任发改委的副主任,2017年升任主任。据报道,何立峰在担任副主任时期,已经主管“一带一路”工作了 [37],被指何立峰今后很有可能在“一带一路”中发挥更大的作用 [38]。实际上,可看出何立峰对外具有很高的地位。例如,2020年12月,中国与非洲联盟举行了《中华人民共和国政府与非洲联盟关于共同推进“一带一路”建设的合作规划》签署仪式。当时,与非洲联盟委员会主席穆萨・法基(Moussa Faki)共同签署的就是发改委主任何立峰 [39]。何立峰于2017年担任发改委主任表明该委员会居于引领“一带一路”的地位,而“一带一路”也与习近平个人权威息息相关。

在“一带一路”中,能源领域是其主轴,而在这点上发改委的存在也很醒目。2017年5月,推进“一带一路”建设工作领导小组发布了有关“一带一路”的文件。其中,作为“一带一路”的七大重点领域,例举了基础设施建设、经贸合作、产能与投资合作、金融合作、生态环保合作、海上合作以及社会交流。特别是,关于能源方面的基础设施建设,提到了与俄罗斯、中亚、巴基斯坦、东南亚的关系,明确提出积极推进与各国合作的方针 [40]。与此同一时期,发改委和国家能源局发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下称《愿景与行动》),强调在气候变化问题措施与可再生能源普及等措施取得进展的国际形势下,能源合作处于“一带一路”的核心。发改委与下级组织国家能源局联名发布这样的文件,表明该委员会在“一带一路”国际能源合作方面的中心性地位 [41]

此外,发改委还直接参与了“一带一路”相关的中巴经济走廊(CPEC)计划。两国间的中巴经济走廊的决策机构——联合合作委员会,由巴方的计划、发展和改革部长与中方的发改委副主任担任联合主席。例如,2019年11月在伊斯兰堡召开联合合作委员会第九次会议时,发改委副主任宁吉喆出席,提到中巴经济走廊取得了诸多成果等,并表明了共同打造新时代更加紧密的“中巴命运共同体”的意向。在该会议上,能源、交通基础设施、产业合作、瓜达尔港等相关的工作组进行了工作情况报告与交流,正如此,能源领域是中巴经济走廊中的重要议题。不仅如此,宁吉喆还与巴基斯坦总理伊姆兰・汗(Imran Khan)举行了会谈,发改委在出访方面的存在感也在不断提高 [42]

以往,发改委多因国内经济政策关系而备受瞩目,但因与“一带一路”之间的关系,其在对外政策方面的存在感也正在增强。

 

(2)国家能源局

国家能源局由拥有众多下级组织的发改委进行管理。国家能源局的职责为具体的能源政策拟订、监督管理、规划以及调查 [43]。在对外政策方面,国家能源局也在一定程度上发挥着重要作用。

关于前述2017年的《愿景与行动》,国家能源局的相关负责人接受了国家能源局主管的《中国电力报》的采访。在该采访中,该负责人阐述了在“一带一路”中,能源领域的合作占据重要地位,该局正致力于与其他国家的能源部门、国际机构合作,并列举了各种成果。此外,作为具体事例,例举了与巴基斯坦、俄罗斯、英国等合作,该局在政策方面开展了能源领域的国际合作。与此同时,还阐述了建设作为与赞同中国的各国间多边框架的“一带一路”能源合作俱乐部的意义 [44]

2019年4月,关于成立“一带一路”能源合作伙伴关系的国际会议在北京召开。在该会议上发表演讲的国家能源局局长章建华宣布能源合作相关伙伴关系正式成立,并阐述了其在“一带一路”构想中的意义 [45]。另外,在来自亚洲、中东、非洲等与会者汇聚的该会议期间发布的《“一带一路”能源合作原则与务实行动》文件中,作为合作原则之一,列入了有关能源安全的项目。意味深长的是这样一句话:“尊重各国在能源安全方面的核心利益和关切,高度关注国际能源输送通道和跨境能源项目的安全。” [46]。虽然没有明确指出能源安全保障的“核心利益”具体为何,但似乎是要牵制第三国(可能主要设想为美国)妨碍能源输送及该领域国际合作这样的措辞,也可认为是反映了中国将“一带一路”与能源安全政策整体相结合的意图。

如开头所述,在2020年12月发布《新时代的中国能源发展》政府白皮书时,国务院新闻办公室举行了新闻发布会。发改委党组成员、国家能源局主任章建华出席了该新闻发布会,负责说明该白皮书的主要内容。此外,发改委的秘书长赵辰昕、国家能源局法制和体制改革司司长朱明也一起出席了该新闻发布会。章建华讲述了“四个革命、一个合作”作为能源战略的重要性、以及中国在“一带一路”下推进了能源领域的国际合作等,发布会也成为了国家能源局各位高官们对该白皮书的内容进行介绍和解读的机会 [47]。从发改委的干部以及国家能源局的高层出席的新闻发布会的情况看,可判断强调也与“一带一路”相关的“四个革命、一个合作”的《新时代的中国能源发展》政府白皮书是由两个组织制作的。

可见发改委以及国家能源局有关能源政策的政策决定与实施,直接或间接地决定中国的对外关系。需要关注发改委与国家能源局这两个作为决定“一带一路”构想一环的中国能源外交方向的组织。

结束语

至此,本文就中国能源外交的政策决定过程,着眼于权力结构的阶层性进行了论述。尽管需要更加详细的考察,但可指出在与能源外交相关的“一带一路”中发挥着核心作用的国家发展和改革委员会作为影响对外关系的行为主体,其重要性正在不断提高。

另外,关于本文没能论述的参与能源外交政策决定过程的其他组织,笔者将作为今后的课题予以关注。